Aditivo de contrato na Lei 14.133: os limites de 25% e 50% do art. 125 e por que acréscimos e supressões não se compensam

Resposta direta

O aditivo de valor na Lei 14.133/2021 tem teto. Nas alterações unilaterais, o contratado é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato em obras, serviços e compras, e até 50% para os acréscimos no caso de reforma de edifício ou de equipamento (art. 125). A base de cálculo é o valor já atualizado, com reajustes e repactuações, não o nominal da assinatura. Acréscimos e supressões são medidos separadamente, cada um sobre o valor inicial atualizado, sem compensação entre eles. Reduzir um item para acrescentar outro e simular que o contrato segue dentro do limite descaracteriza o objeto e pode anular o aditivo. Quando a supressão unilateral ultrapassa o limite, o contratado tem direito à extinção do contrato e ao ressarcimento dos prejuízos comprovados. Abaixo, como cada regra funciona e onde a margem se perde.

Os dois tipos de alteração do contrato

Antes do limite, vem a distinção que organiza tudo. O art. 124 separa as alterações em dois grupos, e o regime jurídico de cada um é diferente. De um lado, as alterações unilaterais, que a Administração impõe para adequar o projeto ou ajustar a quantidade do objeto (art. 124, I). De outro, as alterações por acordo entre as partes, que dependem da concordância do contratado, como a mudança no regime de execução, na forma de pagamento ou a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro (art. 124, II).

Essa fronteira importa porque o limite de 25% do art. 125 está escrito para as alterações unilaterais. É o contratado que, nesse caso, fica obrigado a aceitar o acréscimo ou a supressão dentro da faixa legal. Saber se uma alteração é unilateral ou consensual é o primeiro passo para saber qual regra de limite incide e quem precisa concordar com o quê.

Tipo de alteração (art. 124)	Como se dá	Exemplos
Unilateral (inciso I)	Imposta pela Administração, dentro dos limites legais	Modificação de projeto ou especificação; acréscimo ou supressão de quantidade
Por acordo entre as partes (inciso II)	Depende da concordância do contratado	Mudança no regime de execução, na forma de pagamento, recomposição do equilíbrio

Os limites do art. 125: 25% e 50%

O art. 125 fixa a regra em uma frase. Nas alterações unilaterais, o contratado é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato nas obras, nos serviços ou nas compras. Só há uma exceção, e ela é estreita: na reforma de edifício ou de equipamento, o limite dos acréscimos sobe para 50%. A exceção vale para acrescentar, não para suprimir. A supressão segue presa aos 25% em qualquer hipótese.

A palavra que decide a conta é atualizado. O limite não incide sobre o valor que constava do contrato no dia da assinatura, e sim sobre o valor inicial já corrigido pelos reajustes, repactuações e recomposições aplicados ao longo da execução. Tratar a base como o número nominal antigo subdimensiona o espaço de aditivo e produz erro nos dois sentidos: ora deixa de usar margem que existe, ora estoura o limite achando que ainda há folga. A base certa é a base atual.

Por que acréscimos e supressões não se compensam

Aqui mora o erro mais caro da gestão de contratos. A tentação é natural: se o contrato teve uma supressão de 10% em um item e precisa de um acréscimo de 20% em outro, parece que o saldo é de 10% e tudo cabe nos 25%. Não cabe. Os acréscimos e as supressões são considerados isoladamente. Cada conjunto se calcula sobre o valor inicial atualizado do contrato, e não há compensação de um contra o outro para fingir que o limite foi respeitado.

Essa leitura está consolidada no Enunciado CJF 4/2022 e na jurisprudência do TCU: o conjunto de acréscimos e o conjunto de supressões são sempre medidos sobre o valor inicial atualizado, aplicando-se a cada conjunto, sem nenhum tipo de compensação, os limites do art. 125. No exemplo acima, o que importa é que o acréscimo de 20% e a supressão de 10% estão, cada um, dentro dos 25%, não que a diferença entre eles seja pequena.

Há uma exceção que confirma a regra. Restabelecer, por aditivo, quantidade de um item que havia sido suprimido, mantendo as mesmas condições e os preços originalmente pactuados, não é a compensação vedada. A diferença é de natureza: repor o que foi tirado, nas condições de origem, não é a mesma coisa que trocar um objeto por outro para mascarar um acréscimo acima do limite.

O que a lei garante ao contratado na alteração

O limite protege os dois lados, e a Lei 14.133 dá ao contratado garantias concretas quando a Administração mexe no contrato. Três delas merecem leitura atenta.

Na supressão, se o contratado já tinha adquirido os materiais e os colocado no local dos trabalhos, esses materiais devem ser pagos pela Administração, pelo custo de aquisição regularmente comprovado e monetariamente atualizado, cabendo ainda indenização por outros danos comprovados decorrentes da supressão (art. 129). A redução do objeto não transfere para o contratado o prejuízo do material já comprado de boa-fé.

Quando a alteração unilateral aumenta ou diminui os encargos do contratado, a Administração deve restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial no mesmo termo aditivo (art. 130). Equilíbrio não é assunto para depois: é cláusula do próprio aditivo que alterou os encargos. E quando o contrato não tem preço unitário para o serviço novo que o aditamento exige, esse preço se fixa pela relação entre a proposta e o orçamento-base da Administração, aplicada aos preços de referência vigentes na data do aditamento, sempre dentro dos limites do art. 125 (art. 127).

A supressão acima do limite tem consequência própria. Quando a estimativa de quantidade foi excessiva e a redução do objeto ultrapassa o permitido no art. 125, o contratado adquire o direito de extinguir o contrato (art. 137, §2º, I) e de ser ressarcido pelos prejuízos regularmente comprovados (art. 138, §2º). O limite, portanto, não é só um teto para a Administração: é um gatilho de direitos para o contratado.

A zona cinzenta da alteração consensual

Falta o ponto mais debatido. O art. 125 governa as alterações unilaterais. A aplicação dos seus limites às alterações por acordo entre as partes divide a doutrina e o controle, e convém tratar o tema com honestidade.

Para os acréscimos, a leitura prudente é que o limite vale também no consenso. Admitir acréscimo acima de 25% por simples acordo abriria uma porta larga para contratar o excedente sem licitação, justamente o que a lei quer evitar. Para as supressões consensuais acima do limite, há divergência real: parte da doutrina e pareceres da advocacia pública admitem a supressão maior quando há acordo e justificativa, ao argumento de que o art. 125 protege o contratado contra a imposição, e não contra a redução que ele aceita. Não há, aqui, uma resposta única e pacífica.

A consequência prática é de método, não de fórmula. Onde a regra é controvertida, o que separa o aditivo defensável do aditivo frágil é a motivação: justificativa técnica clara, demonstração de vantagem para a Administração e registro de que o limite foi avaliado, não ignorado. Tratar o limite do art. 125 como barreira a vencer com fundamentação, e não como detalhe a contornar, é a postura que resiste ao controle.

O que isso significa para a sua operação

Todo contrato público é assinado com uma margem prevista e executado com a margem que sobra. O aditivo é o instrumento que mais mexe nessa margem, para cima ou para baixo, e por isso o art. 125 não é burocracia: é onde o resultado do contrato se decide depois da assinatura. Quem gere contrato sem dominar o limite, a base de cálculo e a regra da não compensação está administrando a margem no escuro.

Três disciplinas resolvem a maior parte dos problemas. A primeira é fixar a base certa antes de qualquer conta: o valor inicial atualizado, com reajustes e repactuações incorporados, e não o número da assinatura. A segunda é medir acréscimos e supressões em separado, cada um contra essa base, e recusar a aritmética de compensação que parece economizar e termina em nulidade. A terceira é ler cada aditivo também pelo que ele garante ao contratado: o pagamento dos materiais na supressão, o equilíbrio restabelecido no mesmo termo, o direito de extinção quando a supressão ultrapassa o limite.

A leitura final é estratégica. O limite do aditivo conversa direto com o reequilíbrio: a base sobre a qual se calcula o teto é a mesma base que os reajustes e as repactuações atualizam, e perder o controle de uma é perder o controle da outra. Contrato que chega ao aditivo com a base organizada e o histórico de recomposição em ordem negocia a alteração de posição firme. Contrato que chega com a base bagunçada aceita o que vier. A hora de tratar o aditivo é antes dele, na gestão que mantém o valor atualizado e a documentação pronta.

Perguntas frequentes

Qual é o limite de aditivo na Lei 14.133? Nas alterações unilaterais, o contratado é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato em obras, serviços ou compras (art. 125). No caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite sobe para 50%, mas apenas para os acréscimos. A supressão continua limitada a 25% em qualquer hipótese.

Acréscimos e supressões podem ser somados para caber nos 25%? Não. Os acréscimos e as supressões são considerados isoladamente, cada conjunto calculado sobre o valor inicial atualizado do contrato, sem compensação entre eles, na linha do Enunciado CJF 4/2022 e da jurisprudência do TCU. Reduzir um item e acrescentar outro para simular que o contrato continua dentro do limite descaracteriza o objeto e pode anular o termo aditivo por burla à licitação.

O limite de 25% vale para aditivo feito por acordo entre as partes? O art. 125 trata das alterações unilaterais. A aplicação dos limites quantitativos às alterações consensuais é tema controverso. Para os acréscimos, a leitura prudente, alinhada ao controle, é que o limite vale de todo modo, porque admitir acréscimo acima de 25% por simples acordo abriria caminho para burlar a licitação do excedente. Para supressões consensuais acima do limite há divergência, com parte da doutrina e pareceres admitindo, desde que justificados. Na dúvida, documente a motivação e trate o limite como barreira.

Sobre qual valor se calcula o limite do aditivo? Sobre o valor inicial atualizado do contrato, o que inclui os reajustes, as repactuações e as recomposições já aplicadas, e não o valor nominal da assinatura. Usar a base errada é uma das causas mais comuns de aditivo fora do limite sem que ninguém perceba a tempo.

O que acontece se a Administração suprimir além do limite? A supressão unilateral além de 25% extrapola o art. 125. Quando a redução do objeto decorre de estimativa excessiva e ultrapassa o limite, o contratado tem direito à extinção do contrato (art. 137, §2º, I) e ao ressarcimento dos prejuízos regularmente comprovados (art. 138, §2º). Se já tinha adquirido e colocado materiais no local, estes devem ser pagos pelo custo de aquisição comprovado e atualizado (art. 129).

Base legal e fontes

Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021: os tipos de alteração do contrato (art. 124), os limites de 25% e 50% das alterações unilaterais sobre o valor inicial atualizado (art. 125), a vedação de transfigurar o objeto (art. 126), a fixação de preços de itens novos (art. 127), a planilha em obras e serviços de engenharia (art. 128), o pagamento de materiais na supressão (art. 129), o restabelecimento do equilíbrio no mesmo aditivo (art. 130) e a extinção e o ressarcimento na supressão excessiva (arts. 137, §2º, I, e 138, §2º): Planalto.

TCU, Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência: a alteração do contrato e a alteração unilateral, com o texto integral dos arts. 124 a 130 da Lei 14.133, a regra de cálculo dos limites do art. 125 sobre o valor atualizado e a jurisprudência sobre compensação e descaracterização do objeto: TCU.

Conselho da Justiça Federal, Enunciado CJF 4/2022: os acréscimos e as supressões devem ser considerados isoladamente, calculados sobre o valor inicial atualizado do contrato, sem nenhum tipo de compensação entre eles, na aplicação dos limites do art. 125, conforme reproduzido na base de jurisprudência do TCU: TCU.

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Serviço que executa esse trabalho: Gestão de Contratos.